De COP27 – de 27e VN Klimaattop in Sharm El-Sheikh – werd eind november afgesloten met een akkoord over een klimaatschadefonds. Het schadefonds zal ervoor moeten zorgen dat er voor landen die nu schade of verlies ondervinden door de gevolgen van klimaatverandering geld beschikbaar is voor herstel en wederopbouw. Al meer dan dertig jaar geleden pleitte Vanuatu, een van de meest kwetsbare landen voor die gevolgen, voor een zogenoemd “loss and damage fund”. Zij eisten toen al dat rijke en vervuilende landen, zoals de Verenigde Staten, maar ook Nederland en Duitsland, hun verantwoordelijkheid dienen te nemen voor de door hen veroorzaakte uitstoot. In plaats van hier zorg voor te dragen en de uitstoot daadwerkelijk omlaag te brengen, is bijvoorbeeld de CO₂-uitstoot van Nederland sinds 1990 echter met 12 procent toegenomen, volgens het CBS.

Het is illustratief voor decennia klimaatonderhandelingen. Ondanks vele beloftes en toezeggingen blijft urgente actie vaak uit. Dit jaar tijdens de COP27 had het Egyptisch presidentschap een Sharm El-Sheikh “implementatie plan” beloofd, waarin toezeggingen van afgelopen jaren om klimaatopwarming tot 1,5C te beperken concreter zouden worden uitgewerkt. Daar kwam echter weinig van terecht. Bepaalde toezeggingen om emissies te reduceren werden zelfs verzwakt, en het 1,5C doel zelf lag zelfs op tafel. VN-secretaris generaal Antonio Guterres waarschuwt in zijn woorden dat onze planeet “zich nog steeds op de eerste hulp bevindt”. De reactie van voormalig klimaatgezant van Ierland Mary Robinson is ook niet mals en stelt dat de wereld “nog steeds aan de vooravond staat van een klimaatcatastrofe”.

Activisten vragen aandacht voor het “loss and damage” fonds tijdens COP27 (foto credit Kiara Worth/UNFCCC)

Op het gebied van klimaatverandering tegengaan kan de COP dus niet als groot succes worden gezien. Maar na decennia overleg over financiering voor klimaatschade en adaptatie, kan het akkoord over het schadefonds wel als lichtpuntje worden beschouwd. Leiders van eilandstaten in de Stille Oceaan en klimaatrechtvaardigheidsactivisten vieren het akkoord dan ook als een historische overwinning. Over het schadefonds en de inhoud van het akkoord is in de Nederlandse media (zoals RTLnieuws en NU.nl+) al het een en ander gezegd. Zoals journalist Rolf Schuttenhelm van NU.nl treffend stelt: het akkoord over het fonds roept eigenlijk vooral veel vragen op.

Een historisch onduidelijk akkoord

Want wat staat er precies in de tekst van het akkoord? Bij nadere inspectie van het document dat alle VN-landen hebben onderschreven, blijkt dat het vooral behoorlijk onduidelijk is wat het fonds precies inhoudt. We zullen hieronder een paar vragen stellen, en proberen te beantwoorden.

Wat telt er als klimaatschade?
In de opgestelde tekst gaat het over verlies (“loss”) en schade (“damage”). Specifiek is het fonds bedoeld voor “economische en niet-economische verliezen en schade in verband met de nadelige effecten van klimaatverandering”. Hieronder valt bijvoorbeeld geld voor herstel en wederopbouw na extreme weersomstandigheden, zoals extreme regenval met overstromingen als gevolg. Er staat verder niet gedefinieerd hoe die schade vervolgens in kaart wordt gebracht, en vooral op waarde moet worden geschat. Met behulp van statistische methodes kunnen we tegenwoordig bepalen in hoeverre klimaatverandering bijdraagt aan de kans op, of de ernst van bepaalde extreme weersomstandigheden (zogenoemde attributiemethodes; afgelopen jaar hebben we daar in de blog nog aandacht aan besteed). In het artikel op NU.nl gaat hoogleraar Klimaatrampen Maarten van Aalst daar verder op in.

Wie maakt er aanspraak op het fonds?
Het akkoord spreekt simpelweg over “ontwikkelingslanden die bijzonder kwetsbaar zijn voor de nadelige gevolgen van klimaatverandering”. Welke landen dat dan precies zijn, is niet duidelijk. De VN heeft wel een lijst van “least developed countries”, maar niet van “developing countries”. Daarnaast is ook niet gedefinieerd wat “bijzonder kwetsbaar” (particularly vulnerable) precies inhoudt. In een eerdere versie van de tekst werd gerept over “meest kwetsbaar” (most vulnerable). Volgens NGOs zou binnen die definitie een land als Pakistan niet in aanmerking komen. Maar volgens EU-onderhandelaar Frans Timmermans zou Pakistan wel in aanmerking moeten komen. De tekst is in de late uurtjes van de onderhandelingen aangepast, en de nieuwe versie is uiteindelijk wel aangenomen. Meer over hoe de tekst van het akkoord tijdens de COP tot stand is gekomen, lees je hier in een verslag van Saleemul Huq.

De meest (on)ontwikkelde landen volgens Human Development Index 2019

Wie vult de pot?
Wederom is er geen uitgebreid antwoord op deze vraag te vinden. In de tekst wordt enkel benoemd dat er een fonds moet komen, maar niet wie dit vervolgens moeten financieren. Het lijkt vanzelfsprekend dat dit landen zijn die een historisch grote bijdrage leverden aan klimaatverandering. Er staat wél expliciet dat het over “nieuwe en aanvullende” vormen van klimaatfinanciering gaat. In voorgaande edities van de COP, onder meer in Parijs en Kopenhagen, zijn namelijk ook afspraken gemaakt over klimaatfinanciering (vooral voor mitigatie en adaptatie – waarover later meer). De tekst sluit dus uit dat dat geld voor dit fonds zou kunnen dienen.

Hoe nu verder?
Voor de invulling en uitvoering van het fonds wordt een “transitional committee” opgesteld met tien leden van “developed country Parties” en veertien leden van “developing country Parties”. Deze commissie heeft het mandaat om de details van het fonds verder uit te werken, en een reeks aanbevelingen te doen die tijdens de COP28 in Dubai op het programma zullen staan.

Wat we kunnen leren van (het gebrek aan) klimaatfinanciering

Toch is het niet te verwachten dat alle details van het fonds over één jaar al compleet uitgewerkt zijn. We kunnen namelijk wat lessen trekken uit eerdere afspraken die zijn gemaakt over klimaatfinanciering. Tijdens de COP15 in Kopenhagen in 2009 – die we toch vooral herinneren als mislukt – zijn afspraken gemaakt over financiering voor mitigatie en adaptatie, maar pas voor in 2020 – 2025. Toentertijd werd afgesproken om over deze periode van vijf jaar elk jaar 100 miljard dollar vrij te maken, te betalen door “developed countries”. Een recent rapport van Oxfam laat zien dat dit bedrag bij lange na niet wordt gehaald, én dat het eigenlijk ook niet genoeg is.

Financiering voor klimaatadaptatie én mitigatie in 2019 en 2020: gerapporteerd financiering (rood) versus geschatte financiering (oranje en groen). Uit het rapport van Oxfam.

Waar de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) stelt dat er in 2019 en 2020 gemiddeld zo’n 80 miljard dollar per jaar is verzameld, schat Oxfam dat bedrag op ‘slechts’ 20 miljard dollar per jaar. Waar komt dat verschil vandaan? Oxfam benoemt twee zaken: 1. Door boekhoudkundige trucs vallen veel geldstromen onder de noemer van klimaatfinanciering, terwijl de relevantie voor mitigatie of adaptatie niet altijd duidelijk is, en 2. Veel financiering wordt verstrekt in de vorm van leningen. Dat laatste is een probleem, want de ontvangende landen zijn vaak ontwikkelingslanden of landen met lage inkomens die al met grote schulden te maken hebben.

Daarnaast is de afgesproken 100 miljard dollar per jaar voor mitigatie en adaptatie – te betalen door landen via de staatskas of via bedrijven en andere fondsen – eigenlijk te weinig. Oxfam stelt op basis van een aantal recente onderzoeken dat de kosten van adaptatie in 2030 ongeveer 300 miljard dollar per jaar kunnen zijn, en de kosten van mitigatie een duizelingwekkende 5,9 biljoen dollar. Kosten van klimaatschade worden geschat tussen 290 en 580 miljard dollar per jaar. Ter vergelijking, het VN Ontwikkelingsprogramma schat dat er nog steeds jaarlijks 423 miljard dollar naar subsidies voor fossiele brandstoffen gaat. En 25 grote fossiele bedrijven rapporteerden in 2021 een winst van 205 miljard dollar. Het ontbreekt dus niet aan de beschikbaarheid van geld om de kosten van adaptatie en klimaatschade te dekken – maar wel aan de prioriteiten van overheden en grote bedrijven. Carbonbrief heeft recent nog een uitgebreid overzicht gepresenteerd waar de benodigde klimaatfinanciering vandaan zou kunnen komen.

Klimaatfinanciering als businessmodel

Die prioriteiten van klimaatfinanciering blijken nog wel eens twijfelachtig te zijn, ook in het geval van de Nederlandse staat. In recent onderzoek van onderzoeksjournalist Chris Kasper de Ploeg in samenwerking met SOMO zijn documenten opgevraagd via de Wet Openbaar Bestuur (Wob) die laten zien dat Nederland tijdens internationale klimaatonderhandelingen een gezamenlijke voorbereiding en inzet voerde met het Nederlandse bedrijfsleven.

Uit een vertrouwelijk document van de Amerikaanse ambassade in Den Haag blijkt dat de Nederlandse delegatie succesvol lobbyde tegen de belangen van ontwikkelingslanden voor een eerlijke klimaattransitie. In het bijzonder werden voorstellen voor het uitbreiden van klimaatfinanciering en vergoedingen voor schade en verlies door klimaatrampen tegengewerkt. Ook bleek dat, voor zover er wel klimaatfinanciering voor arme landen zou komen, Nederland erop aandrong om private financiering, bestaande financiering én financiering van het Nederlandse bedrijven deel uit te laten maken van klimaatfinanciering. Daarnaast zouden klimaattoppen en handelsmissies door de Nederlandse overheid worden gebruikt voor “Holland branding”, oftewel het Nederlandse bedrijfsleven als duurzaam presenteren.

Het lijkt er dus op dat de Nederlandse overheid rechtvaardigheid in internationaal klimaatbeleid geen prioriteit lijkt te geven, en liever aandacht steekt in klimaatbeleid als ‘business-case’. Er moet wel gezegd worden dat deze documenten van tussen 2010 en 2017 zijn. Toch is de Nederlandse staat in de tussentijd nog geconfronteerd met de Urgenda rechtszaak, die zelfs na hoger beroep in 2019 de staat verplichtte om uitstoot te reduceren in 2020. Dat is niet gelukt.

Tot slot

Ook al is het zeer positief dat er na jaren eindelijk een akkoord is over een klimaatschadefonds, er is nog veel onduidelijk over de specifieke invulling van het fonds. Ervaringen van andere vormen van klimaatfinanciering vertellen ons dat afspraken lang niet altijd worden nagekomen. De financiering voor adaptatie is “too little” en “too slow”. Laten we hopen dat er uit deze vormen van financiering vooral lessen worden getrokken, en dat het klimaatschadefonds wel een succes kan worden, want het is hard nodig. Ook de Nederlandse staat zal daarin een verantwoordelijke rol moeten aannemen.

Het gebrek aan concrete toezeggingen tijdens de COP27 om de opwarming van de aarde te beperken stemt alleen niet hoopvol. Want als de opwarming niet snel wordt beperkt, zullen de kosten van adaptatie en van schade alleen maar oplopen. Dan wordt het dweilen met de kraan open.

Dit stuk is grotendeels tot stand gekomen naar aanleiding van deelname aan de talkshow van Five4You en voorgesprekken tussen Arthur en Stanzen. Lees en kijk dat hier terug.